Orçamento Público - aspectos históricos

Apesar de existirem referências mais antigas na história da humanidade sobre a limitação do poder de tributar, como, por exemplo, as encontradas no Código de Manu ( entre 1.300 e  800 a.c; livros oitavo e nono) e no Pentateuco, as raízes do orçamento, como instituto, se situam na Idade Média.  Vários povos europeus discutiam impostos em suas "curias régias", que era um conselho de nobres e sacerdotes que assistiam o monarca em certas resoluções importantes de interesse coletivo. A tributação era um dos assuntos relevantes (1).

Entretanto, o primeiro documento relacionado às finanças públicas data de março de 1091. Afonso VI, monarca espanhol, notificou a cobrança de um tributo extraordinário e aludiu o consentimento dos que vão pagá-lo. 

Outros estudiosos(2) consideram que o embrião do orçamento público surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215, quando foi assinada e divulgada a Magna Charta Baronorum (Magna Carta) pelo Rei João Sem Terra (King John Lackland), devido às pressões realizadas pelos barões feudais, principais integrantes do Common Council (Conselho Comum), que buscavam limitar o poder de tributar do rei.O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim deverão ser de valor razoável."

Esse documento é considerado o embrião do orçamento público. Mesmo não envolvendo a despesa pública, este artigo estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, o princípio tributário do consentimento. É o ponto de partida para novas reivindicações e direitos.

O orçamento público surgiu de maneira consolidada no início do século XVII. Alguns estudiosos (2,3) consideram que o  Sir Robert Walpole, Chanceler do Erário (Ministro da Fazenda da Inglaterra)  foi o "criador do orçamento público. Com o estouro da primeira bolha especulativa,  causada pelas práticas fraudulentas da South Sea Company, era necessário restaurar a confiança no país, já que houve grande fuga de capitais. Assim, em 1822, Walpole   passou a apresentar ao Parlamento uma exposição que fixava a receita e a despesa de cada exercício.  

Na França, a partir de 1815, as discussões acerca do orçamento público tornaram-se mais organizadas, quando  a Assembléia Nacional começou a participar do processo orçamentário,  decretando a "Lei Financeira Anual".  A partir de 1831, o controle parlamentar sobre o orçamento passou a ser completo.

O sistema orçamentário francês ajudou a consolidar alguns princípios orçamentários básicos:

• anualidade do orçamento;

• votação do orçamento antes do início do exercício;

• o orçamento deve ter todas as previsões financeiras para o exercício (universalidade); e

• não vinculação de itens de receita a despesas específicas (não afetação das receitas).

Nos Estados Unidos, a partir de 1802, o Secretário do Tesouro, ao lado da apresentação de seu relatório anual,  passou a submeter ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de despesas das diversas unidades que compunham o governo.

No Brasil, a Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidência Mineira, em 1789; a Revolta Farroupilha, em 1835-1845; a Revolta do Quebra-Quilo, em 1872-77, entre outros, são exemplos que marcaram, no Brasil, o descontentamento dos cidadãos em relação à cobrança de impostos sem o respeito aos princípios da legalidade e do consentimento.  Ademais, A Constituição do Império, de 1824, art. 15,   instituiu  a obrigatoriedade do orçamento formal por parte das instituições do período imperial. A primeira Constituição Republicana de 1891 determinava que ao Congresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercício financeiro. 

A principal função do orçamento tradicional era disciplinar as finanças públicas e possibilitar aos órgãos de representação controle político sobre o Executivo e os aspectos econômicos não estavam em primeiro plano (4).

A partir do início do século XX, mais especificamente a partir de 1930 (quando ocorreu a Grande Depressão), o Estado começou a abandonar a neutralidade econômica que caracterizava o pensamento liberal. O Estado passa, então, a intervir para corrigir distorções do sistema econômico e estimular programas de crescimento. 

A partir do pensamento Keynesiano, passou-se a atribuir ao governo a condição responsável pela manutenção da atividade econômica, e as alterações orçamentárias começaram a ter grande importância. 

Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, por exemplo Escola da Administração Clássica e Escola Burocrática ,  que efetua o acompanhamento e controle da função administrativa estatal, era necessário estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras para a condução das atividades empresariais. Neste contexto, surgiram as técnicas orçamentárias mais conhecidas:

• Orçamento Tradicional;

• Orçamento Base Zero;

• Orçamento de Desempenho;

• Orçamento-Programa;

• Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento;

• Sistema de Racionalização do Orçamento;

Assim, o conceito de orçamento público varia, dependendo do "ângulo" pelo qual se observa, podendo adquirir definições variadas (4).

A história da evolução do orçamento público está intimamente ligada à evolução das instituições democráticas, à ampliação da complexidade da economia e aos avanços dos conhecimentos. 

Referências:

1- BALLEIRO, Aliomar. Uma Introdução à Ciência das Finanças. Forense, 2005. 

2 - VIANA, Arizio de. Orçamento Brasileiro. Financeiras S/A, 1950.

3 - BURKHEAD, Jesse. Orçamento Público. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1971.

4 - TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro, Renovar, 2002.