Orçamento Público - principios orçamentários

Como vimos no post anterior, desde seus primórdios,  o estabelecimento do orçamento público é  cercado de regras  com a finalidade de aumentar a coerência e a efetividade do orçamento, bem como auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princípios receberam grande ênfase na fase que os orçamentos possuíam grande conotação jurídica, chegando alguns incorporados na corrente legislação: basicamente na Constituição, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs). 

Orçamento público é um instrumento de planejamento e execução das finanças públicas. A elaboração da proposta orçamentário é necessário que seja realizada  a previsão das Receitas e à fixação das Despesas públicas, as quais devem atender alguns princípios orçamentários,os quais serão apresentados neste post.   

No Brasil, o Art. 2° da Lei do Orçamento (4320/64) diz que o orçamento deverá conter a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade

• Princípio da unidade:  deve existir apenas um orçamento para dado exercício financeiro. e numa única lei devem ser previstas todas as receitas e gastos dos três Poderes da União, seus órgãos, fundos e entidades da administração direta e indireta, existindo previsão para o orçamento de investimento nas empresas estatais federais e, ainda, o orçamento da seguridade social. O princípio da unidade é respaldado legalmente por meio do Art. 2º da Lei 4.320/64 e pelo § 5º do art. 165 da CF 88.
• Princípio da universalidade: a Lei orçamentária anual deve trazer em peça única a previsão de todas as receitas, bem como a autorização de todas as despesas da administração direta e indireta, relativamente aos três Poderes e, ainda, da seguridade social.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra é exigido nos seguintes dispositivos:

Art.2º A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

Art.3º A Lei do Orçamento compreenderá todas as receitas, inclusive as operações de crédito autorizadas em lei.

• Princípio da periodicidade ou Anualidade: para cada ano deve existir uma lei orçamentária (art. 165, III, da Constituição brasileira). O orçamento deve ser elaborado e autorizado para um determinado período de tempo, geralmente um ano.

A exceção se dá nos créditos especiais e extraordinário autorizados nos últimos quatro meses do exercício, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício subsequente.

No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil. O § 5º do art. 165 da CF 88 dá respaldo legal a este princípio quando dispõe que: "A lei orçamentária anual compreenderá:"

Na Itália e na Suécia o exercício financeiro começa em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japão e na Alemanha o exercício financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos começa em 1/10, prolongando-se até 30/9.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)  estabelece quais serão as metas e prioridades para o ano seguinte. Para isso, fixa o montante de recursos que o governo pretende economizar; traça regras, vedações e limites para as despesas dos Poderes; autoriza o aumento das despesas com pessoal; regulamenta as transferências a entes públicos e privados; disciplina o equilíbrio entre as receitas e as despesas; indica prioridades para os financiamentos pelos bancos públicos. 

Além do disposto anteriormente, o orçamento deverá atender os seguintes princípios:  

• Princípio da exclusividade: é proibido incluir dispositivo na lei orçamentária que contenha matéria estranha ao seu objeto, conforme art. 165, § 8°, da Constituição brasileira. 

"A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa ..."

• Princípio da não afetação ou não vinculação: Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita não pode ter vinculações. É um princípio destinado apenas aos impostos, que diz que é proibida a vinculação de receitas de impostos a órgão, fundo ou despesa, salvo algumas exceções legalmente previstas (art. 167, IV, da Constituição Federal). 

• Princípio do equilíbrio: Princípio clássico que tem merecido maior atenção, mesmo fora do âmbito específico do orçamento, pautado nos ideais liberais dos economistas clássicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposição ao princípio do orçamento equilibrado, justificando a intervenção do governo nos períodos de recessão. Admitia-se o déficit (dívida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensação, pois a utilização de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

A Constituição de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo período."

Princípio contido na Lei de Responsabilidade Fiscal, em que os gastos são condicionados à arrecadação. A LRF, art. 12, § 2 dispõe: "O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária."

• Princípio da transparência: contido no art. 165, § 6°, da Constituição Federal de 1988.
• Princípio do equilíbrio fiscal: exige-se mais que o equilíbrio, exige-se um superávit (fiscal), ou seja, a receita (primária) deve superar a despesa (primária) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do serviço da dívida pública.
• Princípio da publicidade: O conteúdo orçamentário deve ser divulgado (publicado) nos veículos oficiais de comunicação para conhecimento do público e para eficácia de sua validade. Este princípio é consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: ..."
• Princípio da clareza: O orçamento público deve ser apresentado em linguagem clara e compreensível a todas pessoas que, por força do ofício ou interesse, precisam manipulá-lo. 
• Princípio da legalidade: O Art. 166 dispõe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."
• Princípio da exatidão: as estimativas devem ser tão exatas quanto possível, de forma a garantir à peça orçamentária um mínimo de consistência para que possa ser empregado como instrumento de programação, gerência e controle. 
• Princípio da quantificação dos créditos orçamentários: refere-se à proibição da concessão e utilização de créditos ilimitados.